Risici for implementering af fredsaftalen

Enrique Santiago Romero

FARC’s juridiske rådgiver, den spanske advokat Enrique Santiago Romero, besøger Danmark d. 24-26. april 2017. D. 12. marts  havde han et indlæg i avisen El País om de vanskeligheder der truer med at bremse fredsprocessen i Colombia. Nedenstående gengiver artiklen.

Som dagene går efter underskrivelsen af fredsaftalen mellem den nationale regering og de Revolutionære Væbnede Styrker i Colombia (FARC-EP) d. 24. november sidste år, desto mere vanskeligt bliver det at gennemføre de foranstaltninger, som er aftalt for at modernisere et land, som knapt nok er på vej ud af 52 års blodig intern væbnet konflikt. Hvis aftalen rent faktisk skal implementeres, kræver det en indsats fra begge parter og fra det internationale samfund. Kun sådan kan vi forhindre at fredsprocessen stagnerer med de alvorlige konsekvenser, dette ville medføre.

Det første problem i implementeringsprocessen har været forsinkelserne i anlæggelsen af de 26 transitions- og normaliseringszoner. Zonerne skulle være bygget færdige før den 1. december 2016, den såkaldte D-dag for demobiliseringen. På denne dag havde FARC’s styrker indfundet sig i de udpegede zoner. Men zonerne var blevet anlagt uden det aftalte minimum af infrastruktur: uden indkvartering, strømforsyning og sanitære tjenester, vand og internet-adgang. Til dags dato er det undtagelsen, hvis en zone har bare 50% af den aftalte infrastruktur. Jeg har besøgt seks af zonerne. Kun i én var der installeret sanitære forhold. Intetsteds havde man bygget huse til indkvartering af guerilla-soldaterne. Der var heller ingen lægehjælp tilgængelig i nogen af zonerne – ud over førstehjælp, som oftest tilbudt af guerillaens egne folk.

26 zonas

I zonerne befinder guerillaens børn sig også, nogle er nyfødte, og der er snesevis af gravide kvindelige guerilla-soldater. I betragtning af forsinkelserne har FARC aftalt med regeringen, at de stiller byggematerialer til rådighed, så guerillaen selv kan bygge de fornødne faciliteter. Dette tilsagn bliver også kun delvist opfyldt. Det er ikke sådan, at guerillaen har problemer med at leve under dårlige forhold, det er de vant til, men dét at regeringen opfylder sin første forpligtelse i fredsaftalen i så ringe grad og tilmed forsinket i forhold til tidsplanen, udsender et meget skidt signa om de colombianske institutioners reelle kapacitet vedrørende overholdelse af aftalen. Det vækker minder om den historiske tradition, som regeringer i Colombia har haft for at overtræde underskrevne fredsaftaler med misligholdelser, der ved talrige lejligheder også indebar mord på den guerilla, de havde indgået aftaler med.

Den endelige fredsaftale indebar en klausul om en hurtig vedtagelse af en amnestilov, der vil give amnesti for ’oprør’ og relaterede forbrydelser, i henhold til den lovgivning, der i øvrigt var gældende på datoen for undertegnelsen af fredsaftalen. Ved underskrivelsen af fredsaftalen var omkring 3.500 mennesker fængslet for forbindelser til FARC-EP. Omkring 700 af dem kan være berettiget til amnesti ved lov. Resten har ret til at blive frigivet under forskellige betingelser: enten efter en betinget dom eller ved at blive overført til transitionszonerne og reintegreret sammen med guerillaerne. Omkring 5.000 medlemmer af de colombianske sikkerhedsstyrker kan også potentielt drage fordel af amnestiloven.

Amnestiloven, som foreskriver anvendelse ex officio eller på begæring af ansøgeren, blev godkendt den 30. december 2016. Men dommerne har ikke gennemført loven. I begyndelsen af februar var der kun blevet givet amnesti til otte fanger, og ingen frigivelser med betinget dom. Dommerne hævdede, at loven var mangelfuld, og at det var nødvendigt at fastlægge procedureregler for at gennemføre den.
D. 17. februar udstedte præsidenten et dekret, som indeholdt sådanne procedureregler, udarbejdet af de selvsamme colombianske dommere. Men to uger senere, d. 6. marts erklærede de dommere, som skal håndhæve amnestien, at de ville gå i strejke grundet manglende midler til at gennemføre amnestilovgivningen. Til dato (12. marts, red.) er der godkendt amnesti til knap halvfjerds guerillaer, fem tilladelser til overførsel til transitionszoner og ingen betingede løsladelser. Der er ingen forlydender om, at amnestiloven endnu skulle have været bragt i anvendelse overfor medlemmer af sikkerhedsstyrkerne.

Når de colombianske domstole således afviser at håndhæve loven om amnesti – bortset fra i de førnævnte og ærværdige undtagelser, så er det, ud over at være uset i tidligere fredsprocesser i Colombia eller i resten af verden, med til at skabe en meget farlig situation blandt guerillaen. Det øger mistilliden til de institutioner og den regering, som har underskrevet fredsaftalen, og således mindskes også tilliden til, at det aftalte vil blive overholdt. Det kan skabe en situation, hvor guerillaerne begynder at føle mistillid overfor deres ledere, som har forhandlet med regeringen. Guerilla-soldaterne kan begynde at tænke, at de også er ved at blive narret af disse, eftersom de var blevet garanteret en særbehandling i retssystemet udover den lovede amnesti. Denne situation kan tilskynde uenighed indenfor rækkerne i FARC-EP, og det kan i sidste ende føre til, at nogle guerillaer afstår fra at deltage i afvæbningsprocessen. Indtil i dag er frafaldet stadig meget begrænset, mindre end 4% af de våbenbærende er faldet fra, mens gennemsnittet i fredsprocesser med oprørsgrupper ligger på omkring 20%.

Sikkerhedsgarantierne – læs: forpligtelsen til at demontere de paramilitære grupper – er et af de vigtigste resultater i denne fredsproces. Glem ikke, at den endelige aftale blev indgået i en sammenhæng, hvor volden fortsat udøves af højreorienterede paramilitære grupper, og hvor staten fortsat er i konfrontation med andre væbnede oppositionsgrupper – herunder ELN -, og hvor der fortsat eksisterer ulovlige økonomier af betydelig størrelsesorden. Dette gør den endelige fredsaftale endnu mere bemærkelsesværdig, idet den indeholder stærke forpligtelser til at gøre en ende på de paramilitære grupper i Colombia, som er et historisk længerevarende og strukturelt fænomen.

Regeringens ansvar er derfor ikke kun at sikre det legitime statslige monopol på magtanvendelse og våben, men også at afmontere de civile strukturer, som i årtier har organiseret, finansieret og tilskyndet de paramilitære grupper, der har forsvaret deres politiske og økonomiske interesser. Én af de vigtigste foranstaltninger forudset i fredsaftalen er derfor oprettelsen af en forskningsenhed med speciale i afviklingen af paramilitære organisationer med kompetence til at deaktivere politiske strukturer, der støtter disse grupper og bidrager økonomisk til finansieringen af dem.

Den nuværende statsanklager ignorerer imidlertid fredsaftalen og forsøger at forhindre oprettelsen af denne særlige enhed. Samtidigt forsøger han at ændre aftalen om det specielle retssystem for fred (Jurisdicción Especial de Paz – JEP) ved at drage fordel af den aktuelle lovgivningsmæssige proces, som har vist sig at være ekstremt kompleks på grund af det ustabile parlamentariske flertal, der støtter præsident Santos og hans regering. De forslag, som statsanklageren fremsætter, har altid de samme to formål: at udelukke de formodede civile finansieringskilder, arrangører af og ophavsmænd til paramilitarisme fra JEP og holde dem i de almindelige domstole – hvor de altid har nydt og fortsat nyder straffrihed. Samtidigt hermed at udelukke det størst mulige antal sager om handlinger udført af FARC-EP fra JEP, ved at forsøge at holde kompetencen hos de almindelige domstole, og hos statsanklageren selv, hvilket overtræder bestemmelserne i den delaftale, der var sværest at forhandle på plads, nemlig den om ofre og retfærdighed.

Samtidigt gør statsanklageren ingen væsentlige fremskridt i efterforskningen og afstraffelsen af forbrydelser begået mod menneskerettighedsforkæmpere, politiske ledere og ledere fra de sociale bevægelser og bondebevægelser, der har understøttet fredsprocessen. I 2016 og det der er gået af 2017 er flere end 130 af disse ledere blevet myrdet. Siden underskrivelsen af fredsaftalen d. 24. august 2016, er næsten 80 personer fra de førnævnte grupper blevet slået ihjel. Statsanklageren benægter konsekvent, at der eksisterer en systematisk plan for at angribe fredsprocessen og de personer, som støtter den. Alt det foregående svækker alvorligt FARC-EP’s tillid til at sikkerhedsgarantierne i fredsaftalen vil blive overholdt, da det antyder en alvorlig mangel på forsvar for den personlige sikkerhed og fysiske integritet, som enhver guerilla-soldat må forudsætte for at gennemføre en afvæbningsproces.

På nuværende tidspunkt er retningslinjerne angående FARC-EP’s reintegration i det politiske og sociale liv efter afvæbningen ikke blevet konkretiseret eller igangsat. Efter folkeafstemningen d. 2. oktober, som afviste fredsaftalen fra d. 24. august 2016, startede en genforhandling af aftalen. I denne genforhandling accepterede FARC betydelige ændringer i retssystemet for fred (JEP), større begrænsninger i amnesti-lovgivningen og fremfor alt nedskæringer i reintegrationsprogrammer for tidligere guerillasoldater – og i særdeleshed nedskæringer i de økonomiske midler til disse programmer. Alt sammen for at leve op til et nærigt krav fra de, der havde forsvaret et nej til fredsaftalen. Det endelige budget til økonomisk og social reintegration af FARC-EP’s styrker endte således med at være på størrelse med den sum, staten forbruger på 10 dages krig i Colombia.

I dag er udfærdigelsen af programmerne for social reintegration meget forsinkede, og de lider under en farlig mangel på økonomiske ressourcer. Ingen af programmerne for økonomisk og social reintegration er sat i gang, på trods af at man forudser, at de særlige zoner for transition og normalisering nedlægges d. 31. maj, og at denne samme dato vil markere, at FARC-EP er ophørt med at eksistere, at et nyt politisk parti, der kan efterfølge den tidligere organisation vil være dannet, og at man på denne måde tager det afgørende skridt mod reintegration i det sociale liv.  Det er ikke muligt at guerillaerne denne dag kan tage hjem, for deres hjem findes ikke længere efter 52 års krig eller årtiers deltagelse i FARC-EP’s rækker. Med få undtagelser vil det ikke være sikkert for de tidligere guerilla soldater at tage hjem til deres familier, hvis ellers deres familier har de fornødne materielle levevilkår til at kunne tage imod dem, da de overvejende er bønder med vanskelige levevilkår. Programmer, som skal skabe adgang til arbejdsmarkedet for de tidligere guerillaer, fremme landbrugsudviklingen og en erstatning af de illegale afgrøder, er heller ikke blevet iværksat.

Usikkerheden omkring guerillasoldaternes umiddelbare fremtid skaber også frygt i deres rækker, hvilket kan stimulere en intern mistillid til fredsprocessen og frafald fra denne. Forskellige kriminelle grupper, som ønsker at benytte sig af folk med forstand på at håndtere våben, udnytter denne situation og tilbyder allerede nu guerillaerne betydelige beløb i forsøg på at få dem til at slutte sig til deres grupper.
FN har advaret om den høje procent af frafald, som programmer for social reintegration har haft i de sidste årtier i andre lande, hvor guerillaer har afvæbnet efter fredsaftaler (f.eks. i El Salvador og Guatemala, red.) Disse frafald fører som regel til øget vold, en voksende kriminalitetsrate og en voksende illegal økonomi.

FARC-EP’s afvæbningsproces begyndte d. 1. marts 2017 (D-dag +90, også kaldet D+90) og vil blive afsluttet d. 31. maj (D-dag + 180). På trods af de vanskeligheder som implementeringen lider under, påbegyndte FARC-EP afvæbningen som foreskrevet ved at indlevere 30% af deres våben på D+90. Endnu en afvæbningsrunde af endnu 30% af våbnene vil begynde 1. april, og fasen hvor de resterende 40% af våbnene indleveres vil begynde d. 1. maj, således at hele processen vil kunne være afsluttet d. 31. maj.

Den endelige fredsaftale fastsætter en række garantier af juridisk, sikkerhedsmæssig og socioøkonomisk karakter for FARC-EP, og naturligvis er overholdelsen af det aftalte en gensidig forpligtigelse for underskriverne af en hvilken som helst aftale.
Ligesom FARC-EP nu overholder aftalen om afvæbning, således må Colombias regering og institutioner overholde de aftaler om juridisk sikkerhed som tilfalder dem. Det gælder særligt implementeringen af amnestiloven og kongressens vedtagelse af de love, der kan sætte gang i retssystemet for Sandhed, Retfærdighed, Kompensation og Garantier, således at forbrydelserne ikke gentages. Det gælder ligeledes overholdelse af garantierne for guerillaernes personlige sikkerhed, en afsløring af de paramilitære strukturer og anholdelser af de ansvarlige for forbrydelser mod fredsprocessens forsvarere, som vi ser gang på gang, og det gælder, at det som minimum må defineres hvilke programmer for økonomisk og social reintegration, der skal starte før d. 31. maj. Hvis ikke det sker, vil fredsprocessen d. 1. juni være blevet trukket ned i en implementeringskrise, som i praksis kan afspore hele den indsats, som begge parter har gjort siden begyndelsen af fredsprocessen i 2012.

International overvågning og kontrol er i øjeblikket af afgørende betydning for fredsprocessen. Til dags dato består den eneste internationale monitorering og ledsagelse af den mekanisme, der skal overvåge og kontrollere afvæbningsprocessen i FN’s Monitorerings og Verificeringsmission MMV, som blev oprettet i januar 2016. Det vil sige at det eneste, der indtil videre overvåges er, om FARC-EP overholder deres forpligtelser.
I den endelige fredsaftale er der kun forudset kontrol-mekanismer ift. punkt 3 “Sikkerhedsgarantier” og punkt 6 “Reintegration i det civile liv”,  som også FN vil stå i spidsen for. Men frem til i dag har den colombianske regering ikke konkretiseret, hvordan denne FN-mekanisme skal igangsættes. Den endelige fredsaftale forudser international overvågning af implementeringen af samtlige aftalepunkter, men indtil videre er disse internationale overvågningsmekanismer ikke blevet sat i gang, på trods af de gentagne anmodninger om dette fra FARC-EP.

Det er åbenlyst, at det i en fredsaftale, som afslutter 50 års væbnet konflikt, ikke kan være hensigtsmæssigt, at én af konfliktens parter forestiller sig, at man kun vil ledsage, kontrollere og overvåge implementeringen af de forpligtelser, som tilfalder den anden part, i dette tilfælde FARC-EP’s nedlæggelse af våben. For at garantere den meget tiltrængte implementering af alt det aftalte, eller i hvert fald af det vigtigste, er det helt afgørende, at der øjeblikkeligt bliver sat gang i de ledsagelses-, overvågnings- og kontrol-mekanismer, som fredsaftalen har foreskrevet, og det er helt nødvendigt, at det internationale samfund tager del i disse mekanismer. Det vil ligeledes være godt at se en hurtigere implementering og en klar respekt for det aftalte hos samtlige involverede institutioner (såsom statsanklageren, landreforminstituttet m.fl., red.), og ikke kun hos regeringen.

Enrique Santiago Romero er FARC-EP’s særlige rådgiver i kommissionen for  Overvågning, Fremme og Kontrol af Implementeringen af den endelige Fredsaftale.

Oversat til dansk af Julie Wetterslev

Den originale artikel i El País fra d. 12. marts kan ses her: http://internacional.elpais.com/internacional/2017/03/11/colombia/1489270999_052282.html

Advertisements

One thought on “Risici for implementering af fredsaftalen

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s